近年来，关于挥发性有机物污染防治的监管执法实务中，经常会对《大气污染防治法》第45条和第48条的理解和适用产生争议，争议点聚焦在第45条和第48条之间是否存在竞合，如果竞合，哪一条是特别条款？

有观点认为，第45条是针对VOC的特别条款；也有观点认为，第48条是针对特殊行业VOC排放的特别条款；还有观点认为，第48条是针对特定行业的无机物排放。

那么，实操中，对钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采类行业企业，未采取密闭或未采取集中收集处理措施排放VOC的违法情形，应如何适用法律？本文在此背景和假设情形下展开讨论。

【资料图】

第45条和第48条在《大气污染防治法》的地位

这两条都是《大气污染防治法》2015年修订时的新增条款。从结构上看，这两条属于第四章第二节即工业污染防治（以下简称工业污染防治章节）。工业污染防治章节共有法律条文七条，主要针对工业大气污染防治。

纵览工业污染防治章节法律条款的顺序排列，首先是第43条，对钢铁、建材、有色金属、石油、化工等行业有组织排放的规制，要求采用清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或者其他控制排放的技术改造措施；从第44条开始，共用六条规制无组织排放。

如第44条是关于挥发性有机物含量应符合质量标准或者要求的规定；第45条是关于生产和服务活动减少含挥发性有机物废气排放的规定。

第46条关于工业涂装企业大气污染防治的规定；第47条是关于石油、化工等使用有机溶剂的企业应当减少和控制泄漏、储油储气设备设施应当安装油气回收装置的规定。

第48条第一款是针对钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等七大类行业企业，也是在大气污染排放中占比较重、需重点管控的行业，要求加强精细化管理，采取集中收集等措施；第49条是关于工业生产和垃圾填埋活动中可燃性气体回收利用的规定。

可以看出，工业污染防治章节采用了先规制有组织排放、再规制无组织排放的顺序，然后对无组织排放的污染防治先从行为上规制，再将重点管控的行业企业作为主体加以更详细、具体的规制思路。

这一思路与2015年修法的背景密切相关。当时，大气污染呈现出向煤烟与机动车尾气复合型过渡，区域性大气环境问题日益突出，雾霾等重污染天气频发，而当时有效的法律尚无对挥发性有机物的管控条款，且工业领域污染防治措施不够完善。因此，彼时法律的修订思路即是从单一污染物控制向多污染物协同控制转变，细化对多种污染物的协同控制措施。

综上，第45条和第48条均是与工业污染防治中相关的VOC管控条款，但是，规制主体和行为范围不同，存在交叉。其中，第45条是关于生产和服务活动中减少VOC排放的原则性规定；第48条第一款是关于七大类行业企业的精细化管理要求，旨在从源头上控制粉尘和气态污染物。

第45条和第48条是否冲突和竞合

从文义上理解，第45条规制的是产生VOC的生产和服务活动，对义务主体范围并未限制。第48条第一款明确特定行业，且污染物包括粉尘和气态污染物。

两个法条相比较，从义务主体上看，第45条涵盖的义务主体更宽泛，包括生产和服务活动会产生VOC的工业企业，当然也包括第48条的七大类行业主体。

从行为范围来看，第45条规制的是产生VOC的生产和服务活动；第48条则覆盖了生产类企业相关的活动，且对治理措施规定得更详细，结合对应的第108条法律责任条款，精细化管理包括集中收集处理、密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等，涵盖了第45条的密闭或集中收集处理。从管控的污染物种类来看， 第48条包括粉尘和气态污染物，而第45条仅指VOC。

气态污染物是否包括VOC？如果包含，则可能在实操中产生法条竞合。

在《大气污染防治法》中，只有第48条和第108条使用了气态污染物一词，但没有定义。这部法律中使用较多的是大气污染物，如第2条列举大气污染物包括颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等。

立法释义对第2条的解释为，工业生产会产生大量的粉尘、硫化物、氮氧化物、挥发性有机物、颗粒物等空气污染物，这些空气污染物会造成雾霾等污染现象，对人类健康影响较大。这些物质既有固态也有气态，且随着变化反应会发生转化。

学理上追溯，中国环境科学学会编写的《大气细颗粒物污染》提到，大气污染物按其存在的状态分为大气颗粒物和气态污染物，其中，气态污染物在大气中转化生成的二次颗粒物，正是静稳天气时形成灰霾的主要贡献者之一，是空气治理的最大难点。工业企业排放的二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机化合物等气态污染物是在大气中反应生成二次颗粒物的重要前体物。

可以看出，气态污染物作为一个法律概念，虽然法律本身没有定义，但是仍有约定俗成的用法， 在解释时一般应当维护此概念在同一法律及不同法律之间的统一性。

故，第45条和第48条在七大类行业的VOC管控和监管执法上，可能发生竞合。

第45条和第48条如何区分和适用

通过上述分析可见，文义解释并不能解决我们的问题，因此，还需要用体系解释的方法。

第108条是专门针对本法增加挥发性有机物防治义务所设定的法律责任，款项排列顺序与工业污染防治章节保持一致。其中，第一项对应第45条规定；第五项对应第48条第一款规定。

特别条款和一般条款是相对而言，并非一成不变，需结合具体的场景来判断。因此，当我们把第45条、第48条以及第108条放在《大气污染防治法》整部法律、上述法条所在章节的地位和前后顺序安排等进行体系解释时，则可得出以下结论：

第45条相对于《大气污染防治》的其他章节条款，是关于VOC无组织排放的特别规定。而第48条，则是在工业污染防治章节这个更小的范围内，对排放VOC的七大类重点行业作出的、更加具体的规定，且管控的污染物包含VOC在内的气态污染物和粉尘。因此，相对于第45条而言，第48条是特别规定，而在这个范围内，第45条是对VOC管控的一般性规定。

综上，笔者认为，《大气污染防治法》第45条相对于这部法律其他章节来讲，是专门规制VOC的特别条款；而将第48条与第45条对比时，需要考虑所在的章节和法律条款安排顺序。鉴于第48条是针对产生排放粉尘和包括VOC的气态污染物的七大类行业主体，且对工艺提出了第45条未规定的精细化管理、集中收集处理和严控排放等要求，此时第48条是特别条款，相对而言第45条是一般条款。根据“同一机关制定的法律中特别规定优先一般规定”的适用原则，在钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等主体中涉及VOC排放的污染防治，优先适用第48条和第108八条第五项。

（文黎照，作者系北京金诚同达律师事务所高级合伙人，生态环境部执法大练兵评审专家）